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难题与对策城镇化的路径选择

发布时间:2021-01-21 15:02:47 阅读: 来源:生态木厂家

难题与对策:城镇化的路径选择

全球尤其是发展中国家的城市化趋势,仍在持续。从2011年到2050年,全球将新增人口23.32亿,其中城市人口将增长6.2亿。在中国,根据2013年政府工作报告,过去5年,我国城镇化率由45.9%提高到52.6%。未来10年,按照城镇化率年均提高1%-1.2%计算,将再有2亿多农民进入城镇,加上现有的1.6亿农民工,新增城镇人口将达4亿左右。从这个意义上说,全球的城市化很大程度就是指中国的城镇化。  然而,现实的问题是,中国的城镇化质量并不高。这主要表现在:工业化和城镇化协调不够,部分地区城镇化超越工业化,城镇化缺乏产业支撑;城镇规模结构不合理,有些城市人口规模过大,小城镇缺乏活力,城市空间布局与资源承载能力不匹配,城市功能定位趋同;大量农业转移人口未能平等享有基本公共服务,难以融入城市社会,城市公共产品供给不足;部分城市资源利用粗放,环境压力加大,水资源短缺和空气污染等问题突出。  因此,无论是国际还是国内,都对中国新型城镇化寄以厚望。那么新型城镇化究竟新在哪?与以往的城镇化如何区分?如何避免“走老路”的发展方式?新型城镇化的推进,是自上而下还是自下而上的过程?需要在顶层制度设计层面做哪些突破?这些都是“中国新型城镇化学术论坛暨2013年春季城市建设论坛”重点探讨的问题。  中央党校原组织部长、历届中央“一号文件”的参与者和起草人张虎林指出,贫富差距的持续加大将带来严重后果,推进城镇化建设的根本目的在于解决三农问题,消除城乡实质性差距,更好地发展经济。  新型城镇化的实施,资金问题首当其冲。基础设施和配套服务建设,都意味着巨大的资金投入。财政资金如何与社会资本有效结合,并得到有力的监管?在新型城镇化中又如何避免新的地方债问题?国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠、北京大学经济政策研究所所长陈玉宇等认为,必须改革城市行政治理制度,发挥市场力量的主导作用。  何谓新型城镇化?  社科院调查显示,中国城镇化滞后于工业化严重,就近就业率低:中国城镇化率约为51%,工业化率为47%,而国际上发达国家城镇化率约是工业化率的2至3倍。国务院发展研究中心数据显示,中国农民工总量超过2.5亿人,20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校,参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。  在中国人口红利经历“拐点”之时,新型城镇化无疑是重大选择。那么,相比以往的城镇化,新型城镇化“新”在哪?国务院总理李克强曾指出,城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张,而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。  在中国新型城镇化学术研讨会上,与会者指出,新型城市化的“新”体现在:城城融合和城乡融合。城城融合就是老的城区和新的城区、包括城市更新区的融合。城乡的融合是指把农民吸引到城市中来、真正地成为市民。“在城市的发展和城镇化的发展中,建新区或者把农民吸引到城里来给户口,该项问题不难解决,但是我们需要的是人的城镇化。”  著名城市生态专家、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松认为,“新”是指观念更新、体制革新、技术创新和文化复新,是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。“型”指转型,包括产业经济、城市交通、建设用地等方面的转型。  “城镇化不是建了多少楼,不是结果导向,而应该是过程导向。” 北京大学光华管理学院党委书记冒大卫表示。目前部分地区出现的新区建设与既有城区建设脱节的问题,主要原因是公共服务与城市硬件建设脱节。当社会热盼的户籍改革完成后,公共服务配置能否满足新市民的需求,政府服务能否有效覆盖等问题都将是非常大的挑战。  北京大学经济政策研究所所长陈玉宇认为,城市化中应做到行政层级权力与治理权力相分离。“中国当前处在经济转型中,中国城市发展继承了很多计划经济和命令经济的色彩,从而使得我们得出结论:在下一步的城市化过程当中应该转变这种政府主导的城市化,变成更加发挥市场力量的、由市场力量主导的城市化,政府只是一个引导的作用。”陈玉宇表示。  有与会嘉宾建议,在下一步的城镇化发展战略中,政府的主要工作应是提供服务。“产业是在调整的,政府的职能也应该随之调整。政府能够为城镇化提供怎样的公共服务职能,这是更重要的。”  城镇化面临着两个问题:第一个是新型城镇化的问题,如何由乡村化变成城镇;第二是现有的城镇化的转型问题。新的问题,既应包括土地资源集约化方面的充分体现,包括对城市发展中普遍问题的通盘考虑,而环境问题是城镇化要面临的挑战之一。  随着中国城市化进程的持续快速推进,城市对人口的承载和对经济的贡献越来越大,同时也面临日益严峻的环境与资源方面的挑战。如此,中国的城市建设必须探寻全新的解放方案,尽快步入生态环境可持续发展之路。  环保部污染防治司原巡视员李新民认为,只要有社会经济发展,就必然产生一系列的环境问题。在新型城镇化的过程当中,环境保护要作为优先考虑的问题,而不是放在辅助或是保驾护航的位置。  “我们现在谈发展也好、社会也好,实际上都离不开环境。环境问题现在是一个热点、重点,也是各方面关注的问题。应该说,旧的城镇化索带来的严重环境问题已经让我们付出了惨重的代价,这是我们有目共睹的。”李新民指出,“除了交通、能源、居住、教育、卫生、文化等问题,城镇的环境问题也是比较突出的,城市固体废弃物等问题是要同步考虑的。”  “我们决不能再重复过去城市发展的老路,如果生态问题解决不好,我们的城镇化就是失败的”……作为中国可再生能源学会理事长,石定寰的城镇化建言中,生态文明更被摆在最醒目的位置。  从微观层面讲,适宜居住的城市和空间可以吸引更多的高端人才,从行业转型的角度,这不失为一个好的出路。如今中国的城市正在发展的过程中,一些有远见的地方领导会看到,如果想过多少年之后让自己的城市和其他的不一样,那么区隔化、特色的发展、可持续发展最为重要。一个城市为人提供的生活空间、生活质量是不是足够吸引人?这决定了这个城市定格在怎样的高度和发展路线。  西盟斯中国区主管合伙人王德全的客户中有多家大型跨国企业,这些企业在中国投资时,最早选择投资的切入口和具体地点时,很大因素是地方资源和人才供应,同样重要的是,外国高管和管理层在当地的生活质量能否保证。  “抛开所有的理论,城市就是人们聚集在一起生活、居住、就业的空间,如果想去发展好它,不管是从GDP考虑还是从规模效应考虑,最重要的是让个人和家庭觉得这个城市是有吸引力的、可以来居住的。首先它应该是一个居住的空间,让人来到这里之后觉得生活变得更好,这是最基本的。”王德全认为。  中国城市科学研究会秘书长李迅认为,城市的存在依托于安全和效率两个因素。如果城市的发展按照老的模式来走的话,城市也会出现安全问题,比如去年北京7.21的大水,也会出现低效率拥堵的问题。  “习近平总书记在去年中央经济工作会议最后讲话的时候,专门谈到要积极稳妥推进城镇化。他提到了一个词叫兴利除弊,就是说城镇化是一把双刃剑,尽管是客观规律,但是有利有弊。”李迅指出。  国家发改委人力资源研究会秘书长林华在论坛上则指出,城镇化的最终目标是消灭二元结构,是围绕着广大的农民摆脱面朝黄土背朝天的原始工作模式、进入现代化农业、现代化工业,进而进入现代化的城市保障。这里面就有很多的问题,如,新的产业怎样打造、新的产业园区怎么定位?  “每个地区发达城市和欠发达城市不同,农村脱离土地以后要寻找新的产业模式,在新的产业模式形成集群时才能有新的城镇,而不是人为造一个城市它就起来了。”林华认为,这个过程中应该做到三个集中:一是,土地规模化集中;二是,人口向城市集中;三是,产业向园区集中。要把好的产业打造出来,将脱离土地的农民变成新型的产业化工人,这样新型城镇化的进程才可能按照我们的思路往前走。  如何填补资金缺口?  城镇化建设包括基础设施和配套服务建设,意味着巨大的资金投入。此前有媒体称,由国家发改委牵头,国土资源部、住建部在内十多个部位在内的全国《促进城镇化健康发展规划2011-2020年》有望在上半年推出,规划中提及“城镇化将在未来十年拉动40万亿投资”,涉及20多个城市群、180多个地级市、1万多个城镇,以及4亿新增城镇人口。  新型城镇化过程中,包括新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化等的建设都需要巨大的资金需求。国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠表示,未来城镇化过程中会存在巨大的资金缺口,地方政府在资金方面的压力将继续加大。一方面原因是政府的收入弹性下降;另一方面原因是人口的储蓄率下降。  那么,城镇化的资金从哪里来?财政资金如何与社会资本有效结合,并得到有力的监管?在新型城镇化中又如何避免新的地方债问题?  张承惠建议:首先,在一些经营性的、尽管带有公益性质的投资领域,要进一步地放开对市场准入的管制;其次,要改革现有的投资管理的方式,从重点控制项目转为重点控制地方政府的债务风险;同时,需要加快财税体制改革、调整中央与地方政府的财税关系等。  “过去的基础设施投资,地方政府往往喜欢自己包揽,这种思维需要调整。过去全科医院、高等教育、金融等很多领域都在限制民间资本进入,今后这些领域完全可以放开,比如医疗、保健、教育、体育、金融等领域,城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业,完全可以吸引民间资本来投入。”张承惠说。  中国民营经济研究会会长保育钧提出:“钱从哪来,主要靠民间资本、民营企业。”“现在一个城市每平方公里是1万人左右,一平方公里的拆、建、修至少30亿,一年如果要转移1200万农民进程要话3.6万亿-4万亿。”保育钧指出,城镇化的投资主体是民营企业和民间资本,政府要有胆量和气度把它们组织起来,城镇化和城镇一体化一定要真正放开。  相关人士认为,“现在我们并不是没有足够的民间资本,而是国家如何通过全面的改革将资金引导到更科学、更良好的运作单位去。”  对于城镇化过程中的资金来源,保育钧建议:一是,引进民间资本,让民营企业进城,采取BT和BOT的方式。二是,在农村培养新型民营企业,将城镇化与新农村配合起来。三是,为农村土地确权、办证,将农村死的资产盘活,让农民有选择的权利:既可以种地、有劳动收入,也可以有资产收入。四是,放开民间资本,让它进入城市的各个渠道,比如说垃圾问题、比如说农社结合问题。  然而,民营企业参与地方基础设施建设仍面对很多政策上的障碍。因此,解决城镇化建设资金来源问题,首先要面对机制放开的问题。政府应当通过机制的设计,让民间资本自由的、有序的进入到基础设施建筑领域。不要低估民间资本的力量,一旦放开,其能量不会小于国有资本和进入国内的外资。  中南建设常务副总经理陈小平表示:“经过几十年的发展,中国民间资本完全有力量做这个事情。”但在发展的过程中,作为民营企业的中南控股依然面临着种种困难。“比如说,我们作为房产企业,倾向于一二级联动的模式。但是现在很多地方是禁止一级和二级联动的,包括有些地方作为基础设施开发禁止分成,或者分成比例有所限制。正是由于我们有太多多条条框框和障碍,最后导致政府承担了很多它不应该承担、实际上也无力承担的东西。”  陈小平建议,城镇化一定是“该属于政府的归政府,该属于市场的归市场,该属于企业承担的就由企业来承担”。只要有一个机制来引导,民营资本就会自发的形成机制,它自己有序的进入这个领域。“现在的问题在于,我们设置了很多障碍不让民营企业来,或者有很多歧视性的条款,约束了他们进入这些领域。”  城镇化应该是衡量指标,而不是目标,如果政府把城镇化作为目标可能会走偏。华人文化产业基金首席投资官李怀宇提出,城镇化首先是要全面改革,其次是政府要建一个生态系统作为一个目标,不把城镇化做目标;第三就是发挥个体的积极性,让投资基金等专业机构可以为整个的建设发展贡献一些力量。  “我们要把民营资本放出来,但也要面对这背后的问题。”李怀宇介绍,这些问题包括:第一,尽管现在老百姓有钱,但是民营资本还不足够,还需要联合包括银行、信托、债券在内的金融体系来支持。这是一个有待全面改革的问题。第二,金融体系现在面临着一个问题--被国有企业占用的资源太多,国企、民企在贷款利息等方面境遇两然。第三,大量的民间资本不知道投向哪里,房地产行业的高速发展亦与之有关。而此外,将民间资本聚集到一起会是很大的数字,但又同时带来了监管问题。

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